Monarquías, Repúblicas y Democracia

MONARQUÍAS, REPÚBLICAS Y DEMOCRACIA

Miguel Ángel Presno Linera.
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.

           

            Presentación.-

A lo largo de la Historia se han venido sucediendo en los diferentes Estados sistemas monárquicos y republicanos, cada uno de los cuales ha experimentado, a su vez, distintas concreciones producto de un desarrollo centenario. Como es bien conocido, una forma simple de diferenciar entre monarquía y república es que en la primera la jefatura del estado se transmite de forma hereditaria y el desempeño del cargo es vitalicio, mientras que las repúblicas se caracterizan por la elección, popular o por otros órganos constitucionales, del jefe del estado y el desempeño de la función tiene carácter temporal.

De acuerdo con estas premisas parece, a priori, más democrático un sistema republicano que uno monárquico, pues en el primero la mayoría de las personas pueden desempeñar la jefatura del estado (aunque algunos ordenamientos exigen una edad mínima superior a la mayoría de edad general, ser nacional de origen,…), su ejercicio es temporal y, además, el nombramiento depende de algún tipo de elección. Siendo eso cierto, también lo es que la democracia admite gradaciones sin que por ello se desnaturalice el sistema. En suma, hay numerosos estados (Gran Bretaña, Países Bajos, Suecia, Noruega, Dinamarca o España) en los que la forma monárquica no impide caracterizarlos como democráticos pues la democracia consiste, en esencia, en que el pueblo participe de manera efectiva en el gobierno de los asuntos públicos pero no exige que todos los órganos del estado emanen de una elección popular (los miembros del poder judicial no suelen ser electivos en Europa) sino que todos tengan una legitimación democrática: los jueces y tribunales encuentran su fuente de legitimidad cuando se limitan a aplicar normas, como la Constitución y la Ley, que han sido aprobadas, de manera directa o indirecta, a partir de la voluntad de los ciudadanos.

En el caso de las monarquías su legitimidad democrática de origen deriva de que lo son, no en virtud de la historia o la tradición, sino porque así lo ha decidido la Constitución, que, obviamente, también puede decidir otra cosa o modificar esa inicial opción monárquica; además, porque en las formas más evolucionadas los poderes de los monarcas son limitados y, en esencia, se trata más bien del ejercicio de funciones de obligado cumplimiento (por ejemplo, la firma y sanción de las leyes es una obligación no una potestad).

Como es de sobra conocido, todavía persisten monarquías, como las vigentes en algunos estados del Golfo Pérsico, sin un ápice de democracia, al igual que hay sistemas teóricamente republicanos pero en los que el pueblo no participa en el gobierno de la cosa pública.

Los diferentes tipos de monarquías.-

La primera evolución desde la monarquía absoluta viene representada por la denominada monarquía constitucional, que, a pesar de su nombre, no implica que la Constitución sea la fuente de donde deriva el poder del monarca, sino que supone que el rey comparte con el parlamento la dirección de la política nacional. Este tipo de monarquía nace en Inglaterra en 1688.

El siguiente paso se alcanza, también en Inglaterra a partir de la Reforma de 1832, con la parlamentarización de la monarquía; es decir, con la separación dentro del poder ejecutivo entre la figura del rey y la de un gobierno que no responde políticamente ante el monarca sino ante el Parlamento. El rey se limita a formalizar las decisiones adoptados por el gabinete gubernamental. Esa es, al menos, la teoría, pues en la práctica ha sido muy frecuente, en los diversos estados europeos dotados de monarquía parlamentaria, que el rey interfiriera en las funciones de gobierno y no solo, como pudiera pensarse, en situaciones excepcionales sino de forma relativamente cotidiana.

Por ese motivo se ha ido un poco más allá y las Constituciones aprobadas en la segunda mitad del siglo XX han ido privando al rey de la capacidad para intervenir en las decisiones políticas, de manera que se le ha equiparado, aunque no de manera plena, a los presidentes de las repúblicas parlamentarias (Alemania, Italia, Portugal,…).

En este sentido y aunque la Constitución española de 1978 dice que la forma política del Estado es “la monarquía parlamentaria” (artículo 1.3), una lectura sistemática de la Norma Fundamental permite concluir que la mayor parte de las funciones que desempeña el rey son obligadas y tasadas, en términos similares a las de los presidentes italiano, alemán o portugués.

Así, de acuerdo con los artículos 62 y 63 de la Constitución, corresponde al Rey: sancionar y promulgar las leyes; convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución; convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución,… (artículo 62); manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes; previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz (artículo 63).

Se podría hablar, por tanto, de que en España existe una especie de monarquía republicana: el jefe del estado no es elegido sino que accede al cargo por sucesión hereditaria pero sus funciones están tasadas y sometidas a decisiones de otros órganos constitucionales.

Hay una excepción importante en esa regla y es que a la hora de proponer el candidato o candidata a la presidencia del gobierno (artículo 99 de la Constitución), el rey sí dispone margen de actuación aunque hasta la fecha el sistema electoral ha provocado mayorías parlamentarias claras que orientaron de manera clara la decisión que debía tomar el rey.

Otra excepción, no impuesta por la Constitución sino derivada de la inoperancia del Parlamento, es la nula transparencia de la institución monárquica en España, que se pretende mantener con el actual Anteproyecto de Ley que ha presentado el Gobierno pues al regular el futuro ámbito de aplicación se excluye, por la vía de no mencionarla, a la Casa Real. Pero si tomamos como parámetro mínimo en la materia el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, de 2009, vemos que su artículo 3.1 prevé que “los Estados interesados, a la hora de la firma o al depositar su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, mediante una declaración enviada al Secretario General del Consejo de Europa, pueden declarar que las comunicaciones oficiales con la Familia Real y su Casa Real o el Jefe de Estado también están incluidas entre las posibles limitaciones”.

Así pues, el Convenio contempla a la Casa Real como un ámbito que puede quedar sujeto a limitaciones al acceso público pero, en primer lugar, es una posibilidad, no un mandato; en segundo lugar, lo que puede excluirse son las comunicaciones oficiales con la Familia Real, la Casa Real o el Jefe del Estado pero no a toda la institución y en todo caso. Por otra parte, resulta  infundada la justificación ofrecida al respecto por la Vicepresidenta Primera del Gobierno de que dicha exclusión se basa en la circunstancia de la Casa Real “no es Administración Pública”. No importa que no sea Administración Pública sino un órgano constitucional, como también lo son, por mencionar algunos ejemplos, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, a los que sí prevé su aplicación el Anteproyecto.

Finalmente, el proceso histórico, político y jurídico que ha experimentado la monarquía no impide, como es obvio, que se pueda cuestionar su existencia, cosa que en nuestro sistema es -faltaría más- perfectamente legal y legítima. Ese cuestionamiento puede consistir en promover una reforma constitucional que suponga la desaparición de esta institución.

Es aquí donde se advierte que los constituyentes españoles quisieron dotar de un elevado nivel de protección a la corona, pues la modificación de cualquier de los preceptos constitucionales que la regulan está sometida a un  proceso extraordinariamente complicado: el previsto en el artículo 168, que dispone lo siguiente:

“1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo II, Sección 1.ª, del Título I, o al Título II (el relativo a la Corona), se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2.Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3.Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación”.

Este es, pues, el camino constitucional para reformar la monarquía (por ejemplo, para eliminar la preferencia del varón sobre la mujer en el acceso a la jefatura del estado) o para suprimirla. Resulta cuestionable, en términos democráticos, que hoy se mantenga este instrumento tan dificultoso para la Corona cuando tan cosa no ocurre con las Cortes Generales o el Gobierno.

Por tanto, las personas que quisieran promover la supresión de la monarquía tendrían que conseguir, primero, el respaldo de alguno de los órganos con capacidad para iniciar una reforma constitucional: el Gobierno, el Congreso, el Senado y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (artículos 166 y 87 de la Constitución). A continuación que esa iniciativa superarse los escollos previstos en el artículo 168.

Otra fórmula sería promover la reforma del propio artículo 168 para que un cambio constitucional no sea tan complejo. En todo caso la iniciativa seguiría correspondiendo a los órganos ya mencionados.

La eventual convocatoria de una consulta popular en la materia tampoco es sencilla pues el artículo 92 de la Constitución reserva esa facultad al Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados. Ese precepto dice que el referéndum sería convocado por el Rey pero tal declaración no le atribuye una potestad sino una función y estaría obligado a convocarlo si se cumplen los otros requisitos: propuesta del Presidente del Gobierno y autorización del Congreso.

Una dificultad adicional es que el resultado de la consulta no sería jurídicamente vinculante; es decir, que aunque la mayoría de la gente votara por suprimir la monarquía eso no obligaría, en términos jurídicos, a llevar adelante el cambio aunque si el resultado es claro sería difícil, al menos en términos políticos, resistirse a esa reforma.

Lo que evidencia todo lo anterior es la insuficiencia regulación, en términos democráticos, de la intervención directa de los ciudadanos en los asuntos públicos pues no pueden pedir la convocatoria de un referéndum ni ejercer la iniciativa de reforma constitucional. Pero lo que está fuera de duda es que, con todas las dificultades, cualquier cambio constitucional es posible en términos jurídicos y, obviamente, políticos.

Los diferentes tipos de repúblicas.-

En esencia se suele hablar de repúblicas presidencialistas y parlamentarias. Las primeras, siguiendo más o menos el modelo originario de Estados Unidos, cuentan con un presidente elegido por los ciudadanos que ejerce la dirección de la política interior y exterior, y que no puede disolver el Parlamento pero tampoco depende de la confianza parlamentaria para ejercer sus funciones. Además tiene importantes atribuciones en materia legislativa pues puede presentar proyectos y, en determinadas circunstancias, vetar los aprobados por las Cámaras.

La elección popular del jefe del estado es directa en muchos países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Venezuela, Uruguay,…) e indirecta, a través de un colegio electoral, en Estados Unidos.

Es frecuente, además, que exista una limitación temporal en ejercicio del cargo, de manera que no se puede ser reelegido después de uno (México) o dos mandatos (Estados Unidos, Brasil).

En el continente europeo predominan las repúblicas parlamentarias (Alemania, Italia, Portugal, Austria, Polonia,…), donde el jefe del estado es o elegido por los ciudadanos (Austria, Portugal, Polonia) o es nombrado por otro órgano constitucional (Asamblea Federal en Alemania, el Parlamento en sesión conjunta en Italia). No obstante, en Europa se encuentra un ejemplo de presidencialismo en Rusia.

La jefatura de estado en las repúblicas parlamentarias tiene funciones similares, como ya se ha dicho, a la de los jefes de estado monárquicos: representación exterior del estado, propuesta de nombramiento del primer ministro o presidente del gobierno, firma de las leyes, convocatoria formal de las elecciones.

Aquí hay una diferencia clara entre la jefatura del estado y la del gobierno. Cuando tal cosa no ocurre se suele hablar de un sistema semipresidencialista, cuyo ejemplo más conocido es Francia: el jefe del estado es elegido democráticamente, tiene importantes funciones exteriores pero también en el ámbito político interno, que comparte con el primer ministro, pudiendo producirse períodos de cohabitación entre la presidencia de la república y un  primer ministro de diferente color político.

En todo caso para entender la arquitectura constitucional de cualquier Estado democrático contemporáneo es necesario tener en cuenta el sistema de partidos políticos porque en una democracia, presidencial o parlamentaria, las relaciones entre poderes dependen, en buena medida, del sistema de partidos. Además se puede hablar de un proceso de innegable presidencialización de las funciones y actividades del primer ministro en los sistemas de gobierno parlamentario, que ha ido pareja con la potenciación de la presidencia en los sistemas presidenciales.

Miguel Ángel Presno Linera.
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.
Acreditado como catedrático.
blog: http://presnolinera.wordpress.com/
facebook: grupo de derechos fundamentales y libertades públicas en facebook
web: http://www.unioviedo.es/constitucional/miemb/presno.htm
proyecto Decine: http://proyectodecine.wordpress.com/
libro elecrónico El derecho de voto: un derecho fundamental
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